Fra naturligt monopol til universel service?

Flere forskere har belyst hvordan meget omfattende liberaliseringsplaner på teleområdet startede i USA og Japan, gennemførtes dér og siden blev eksporteret til resten af den vestlige verden.1
Men der skal mere end afsenderlandet til for at indføre nye politiske strømninger, og særligt for at implementere konsekvenserne af disse over landegrænser.
Hvordan blev de tanker og handlinger der førte til teleliberaliseringen i Danmark importeret?
Den mest udbredte forståelse heraf er en art teknologideterminisme: På grund af den teknologiske udvikling, ændrede samfundets muligheder for brug af teleudstyr sig i en sådan grad, at "det naturlige monopol" ikke længere var så naturligt, og derfor måtte opgives.2
Denne model er blevet modsagt, både direkte og indirekte på flere fronter.3
Andre igen har fokuseret på hvad ideologi og overtalelsesevner har betydet, og har dermed taget udgangspunkt i en menneskelig "villen" som motor for forandringen.4

I min undersøgelse af teleliberaliseringen i Danmark, vil et udgangspunkt være at vi i 1980'erne blev stillet overfor nogle forandringer som vi måtte tage stilling til, dels i form af teknologiudviklingen, dels i form af den måde, hvorpå førende industrilande, som USA, Japan og England, havde valgt at bearbejde udviklingsmulighederne på, og dels i form af nye beslutninger i EU, med hensyn til teleliberalisering. Fokus vil være på de danske aktører, særligt på deres stillingtagen, med henblik på de nye positioner det medførte og argumentationen herfor.

Man kan overordnet sige:

• At en hovedsalig amerikansk telekultur i 1990'erne blev transnational.
• At organisationer påbegyndte internationale og interkulturelle samarbejder, på grund af nye fordele herved.
• At de enkelte regioner, helt konkret, via de enkelte institutioner, som Tele Danmark, forandrede sig lokalt.
• At nye politiske idéer internationalt satte sig igennem og virkede forandrende.

Udredningen vil have et feltperspektiv. Jeg vil tage udgangspunkt i Anders Mathiesens model for "'Praktiske' diskurs analyser".5 Denne tillempelse af Pierre Bourdieus feltteori6, er en analysemodel der er specielt velegnet til at afsløre dominansforhold inden for et historisk specifikt felt. Via denne model vil det være hensigten fra 1980'erne og frem til i dag:

• at udkrystallisere forandrede styrkeforhold mellem måder at handle i og forstå verden på.
• at gøre, i dag dominerede, positioner åbenlyse.
• at vise hvordan mange har skiftet position.
• at vise at forandringerne grundlæggende bunder i kampe om doxa, om hvordan verden skal forstås.

Konkret vil analysearbejdet basere sig på skrevet empiri, dvs. de forskellige aktørers argumenter ud fra rapporter, pressemeddelelser, bøger, debatindlæg m.v. Det centrale ved Mathiesens praktiske diskursanalyse er at arbejdet sker for at indfange en del af den sociale virkelighed - ikke bare diskursen om den. Grunden til at dette nævnes, er at diskursanalyser ofte har en tendens til at nøjes med at analysere den dominerende diskurs - og glemmer eller undlader at fremanalysere, hvilke positioner der udgrænses. På den måde er feltanalyser historisk konkrete undersøgelser, der forsøger at indfange dynamikken i de forandringer, der sker over tid.

I min indledende pilotundersøgelse af feltet, har der vist sig nogle dramatiske positionsskift, i sammenhæng med den øgede tilslutning til liberalisering. Jeg opfatter 4 grupper, eller 4 typer af agenter, som vigtige at undersøge vedrørende importen af liberaliseringen til Danmark. Det drejer sig om erhvervslivet, forbrugerne, politikerne og forskerne. Jeg har i pilotundersøgelsen mest beskæftiget mig med forskerne og kun perifert behandlet de andre 3. I ph.d.-projektet vil alle grupper blive undersøgt, da det jo også handler om relationer imellem positioner. I det følgende vil jeg fremlægge resultaterne af pilotprojektet for hver af de 4 grupper.

Det private Erhvervslivs folk begyndte fra først i 1980'erne at se mulighederne i en privatisering. Som Neisig beskriver det: "Telesektorens ekspansion, teknologiske udvikling og betydning for især visse dele af erhvervslivet har ført til stærke interesser i at indføre konkurrence på en række teleydelser, der forventes at blive profitable" (Neisig 88: 86).

Med hensyn til forbrugerens, eller borgerens, reaktioner, kan man ikke umiddelbart spore en stor forandring i fokus. Nærmere spores en manglende stillingtagen.7 Det kan undre at forbrugeren ikke i særlig stor udstrækning har blandet sig i debatten for hvad gælder en så gennemgribende forandring af en vigtig infrastruktur.8 Måske har det at gøre med den måde debatten grundlæggende er blevet ført på. Der er enighed blandt forskerne om at der har været en meget begrænset debat, når det gælder teleliberaliseringen. Det gælder både den brede offentlige debat såvel som den konkrete politiske.9

Forandringerne hos de folkevalgte i forståelsen af monopolets rolle virker mere dramatisk. Henrik Binzer og Christian David Schou har således beskrevet et meget tydeligt skift i 1993, efter forskningsministeriets oprettelse, hvor forskningsministeren pludselig gik foran i liberaliseringsprocessen med henvisning til at forbrugeren skulle have bedre vilkår: "Spørgsmålet der rejser sig herpå, er hvilke faktorer, der reelt ... har drevet udviklingen hen mod et nyt perspektiv i telepolitikken. Uden at skulle foretage en dybere analyse heraf, står det klart, at der var et sammenfald mellem ministerskiftet, strukturændringen i Forskningsministeriet og kursændringen i den danske telepolitik, selvom der var en tidsmæssig forskydning mellem ministeriets oprettelse og Frank Jensens tiltrædelse som minister. Men EU Kommissionens betydning må ikke overses i denne sammenhæng. Der har i sagens natur eksisteret et pres ovenfra, så at sige, om at følge (EF) Kommissionens retningslinier for liberaliseringen og ikke mindst implementere dens direktiver".10 Dette er et tydeligt skel mellem tidligere politik og nutidens, men samtidig må en mere langsom, og dybdegående forandring have været undervejs inden.

Bemærkelsesværdigt er også den forandrede forskningsfokus. Ser man på publikationerne fra ca. 1980 og frem til i dag (2002), er der sket en klar ændring både i fokus og i konklusioner. Fokus er i dag omdannelsen fra monopol til liberalt marked og den nye type regulering der heraf følger. Hvordan man gør det, hvad der skal lægges vægt på og hvorfor det er nødvendigt. Konklusionen er entydigt at det er det eneste rigtige. I 1980'erne var en mængde forskere optaget af hvordan staten kunne og skulle styre udviklingen demokratisk, ud fra idéer om at alle skulle gives lige mulighed for brug af ny kommunikationsteknologi. Staten skulle konkret udlægge de spor ud fra hvilke informationsteknologien kunne virke demokratiopbyggende.11
Fra sidst i 1980'erne forstummede disse stemmer, og et nyt hold forskere kom på banen. Forskere fra Danmarks Tekniske Universitet, DTU (dengang Danmarks Tekniske Højskole, DTH). Det startede med "DATE-projektet", udført på Institut for Samfundsfag på DTH fra 1990 til 1994, og med udgivelse af i alt 7 rapporter. Projektets erklærede mål er at "afdække danske politiske handlemuligheder på telekommunikationsområdet".12 Når man læser rapporterne, oplever man dog tydeligt at der er tale om et skift i forskningens fokus. Tager man udgangspunkt i den opsamlende, og syvende, rapport i serien: "Telepolitik i Danmark, oplæg til debat", af Morten Falch, 1994, finder man en klart anderledes forståelse af statens rolle i forhold til liberaliseringen, end den der gjorde sig gældende i 1980'erne. Ja, det er faktisk en grundlæggende ændret statsopfattelse der her kommer til udtryk. Hvor staten tidligere blev forstået som et værn mod de frie markedskræfters negative indvirkning på almindelige borgeres vilkår, inden for statens område, som den ene del i modstillingen: stat vs. marked, da er stat og marked i "DATE-projektet" medspillere: to parter der, på hver deres måde, forsøger at gøre det bedst muligt, for en ny-indført kategori: samfundet. I samfundet lever forbrugerne. De står ikke i modstrid med stat og marked, men skal ved statens og markedets (det private erhvervslivs) fælles arbejde, søges serviceret bedst muligt. Som indvirkende faktorer på disse 3 aktører finder vi strukturerne: økonomisk internationalisering og teknologisk udvikling, eller det "tekno-økonomiske system"; som det kaldes i DATE-rapporterne (Falch 1994: 9). Det er udefrakommende, nærmest naturskabte størrelser, som aktørerne, stat og erhvervsliv, må forsøge at (re)agere mest hensigtsmæssigt på, på vegne af forbrugerne i samfundet. De politiske initiativer der anbefales i DATE-rapporterne er således understøttende for det private erhvervslivs muligheder for at tjene penge på teknologien. Det, vil komme forbrugerne i samfundet til gode: dels ved bedre service og nye teknologiske muligheder, dels ved skatter fra de store private koncerner til det danske samfund, og dels ved mulighed for skabelse af nye jobs (Falch 1994: 15-17). Staten kan dog også, som en storforbruger af teknologisk udstyr, præge erhvervslivets investeringer ved at efterspørge gode kvalitetsprodukter (Falch 1994: 26). Forståelsen af statens rolle ændres her betragteligt. Staten bliver, ud over at være generelt understøttende, en art politisk forbruger.
Som en umiddelbar forlængelse af DATE-projektet etableredes, i 1994, Center for Teleinformation (CTI) også på DTU. Kernen var forskerne fra DATE-projektet. Dette center er udkommet med flere rapporter, både vedrørende nationale og internationale anliggender. Det sidste har navnlig fået en kraftig opprioritering efter gæsteprofessor William H. Melodys længerevarende ophold ved centret.13 Også de private firmaers andel af sponsoreringen af den forskning der udføres på centret er vokset.14
I CTI er man fortsat med dén overordnede forståelse af statens rolle, der kunne spores i "DATE-projektet". Mere konkret dækker følgende to citater omdrejningspunktet for hvorfor liberalisering er nødvendig, og hvordan liberaliseringen organisationsmæssigt skaber en bedre dialog, styring og fremdrift: "... monopolerne har haft svært ved at tilpasse sig ændrede økonomiske, politiske og sociale betingelser, hvoraf de teknologiske forandringer kun er en del. Monopoler, der opererer i beskyttede, stabile omgivelser, synes ikke at kunne tilpasse sig en ny og i højere grad dynamisk markedsplads"15 og "For de fleste lande gælder det, at en adskillelse af de grundlæggende funktioner: politisk styring, regulering og driftsledelse danner grundlaget for en effektiv strukturreform på telesektoren og det er erkendt, at den ofte ineffektive og passive holdning, der prægede mange offentlige teleoperatører, skyldtes en blanding af meget forskellige og ofte modstridende målsætninger i samme beslutningsproces" (Melody 1996:17).

Ved en analyse af argumenterne i forbindelse med spørgsmål om liberalisering, kan man således både komme tættere på baggrunden for et, her forskningsmæssigt, skift, samt hvordan dette skift er blevet omsat til konkrete forandringer. Argumenterne fører både tilbage og frem. Tilbage til de faktorer der har overbevist afsenderen selv, og frem mod de faktorer der skal overbevise den lokale omverden, her Danmark.
For at give et bud på såvel det fremadrettede, som det tilbageskuende i argumenterne, må man stille disse op imod hvad de personer har sagt, som man formoder har inspireret afsenderen (f.eks. amerikanske erfaringer, pres fra EU mv.) samt de konkrete forandringer af mere strukturel art som kan have påvirket afsenderen (ny teknologi, økonomisk internationalisering, politisk globalisering m.v.). Og man må medtage hvilken konkret lokal situation afsenderen taler i, Danmark anno 1980-2000.
Derfor må også EU's argumentation som overstatslig liberaliseringsivrigt organ, udforskes (via EU-direktiver, grønbøger m.v.)16, og foregangslande som USA og England må i et vist omfang inddrages, til forståelse af deres debatter, politiske som opinionsmæssige.17
Både EU og foregangslandene skal bruges til at finde forskellen mellem det der herfra blev sagt og gjort, og det der i Danmark blev modtaget.

Med undersøgelsens fokus på plads, og med de vigtige aktører identificeret, er jeg klar til en egentlig feltanalyse af teleliberaliseringens indførelse i Danmark fra 1980 til 2000, og en identificering af konsekvenserne af en ny statsopfattelse i Danmark.

Litteratur